浅谈南昌经济技术开发区城镇低效用地再开发工作思考
摘 要:城镇低效用地再开发是当前用地节约集约制度的一项重要探索,结合赣江新区的设立,以及其区域经济社会发展的重要契机,本文通过借鉴广东省深圳市、广州市的调研成果,结合南昌经济技术开发区实际,针对低效用地再开发的工作思路及运作模式提出几点思考建议。
我国经济正处于结构性调整和产业转型升级的关键时期,如何有效推进供给侧结构性改革,结合地方实际调整产业结构、城市规模,优化城市布局,城镇低效用地再开发成为亟待解决的问题。2008年以来,广东、浙江、辽宁等省先后开展低效用地再开发试点,2013年4月国土资源部制定了《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》,扩大到全国包括江西省在内的十个省(市)开展“城镇低效用地再开发”试点,2016年11月国土资源部又印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》[1](以下简称《指导意见》),这是国土资源部贯彻落实中央决策部署的具体举措。
2016年10月20日,赣江新区正式挂牌成立,为加快推进赣江新区经济社会发展,在土地利用的政策方向上先行先试,经开区作为新区蕞重要的组团之一,结合《指导意见》的部署要求,为有效推进南昌经济技术开发区土地节约集约利用,加快低效用地的再开发工作,通过实地考察深圳市、广州市等城市更新、土地整备等方面的经验和做法,从而探寻南昌市经济技术开发区城镇低效用地再开发的着力点。
《指导意见》中规定的“城镇低效用地”定义为:第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地,且权属清晰,不存在争议。从《指导意见》的改造开发范围可以看出,城镇低效用地内涵还应该包括不符合国家产业政策、安全生产和环保要求的存量建设用地,以及规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。城镇低效用地是为了解决经济社会发展与城镇更新改造、实现产业转型升级而产生的概念,通过创新用地政策,从而达到改造提升地区土地节约集约利用水平。1.2 低效用地范围认定
地方政府根据自身不同的实际进行范围认定。例如,深圳市是蕞早提出城市更新概念的城市,在广东省提出大力推动“三旧”改造的背景下,创新土地政策,提升改造产业转型升级成为深圳、广州等城市低效用地改造的具体做法。在《深圳市城市更新办法》[2]中,城市更新的主体是针对城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)内具有以下情形之一的区域进行。
在长沙市开发园区低效用地研究项目中[3],把低效用地定义为未按要求对土地进行开发建设,或土地利用现状仍有调整提升潜力的在用建设用地,认定的范围具体包括土地经济效益低,土地利用强度低等用地。
无锡市结合实际市情出台《关于构建节约用地“1236”战略布局的实施意见》(锡政发〔2014〕151号),将低效用地的
认定归纳为:布局散乱、设施落后,城乡规划确定需要改造的城镇、厂矿和城中村等;落后于国家、省、市产业政策、“退二进三”、产出水平低于同行业平均水平的产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;未充分利用的土地;原用地性质不符合现行城乡规划的存量建设用地等。
深圳市在2012年1月出台《深圳市城市更新办法实施细则》、2016年11月出台《深圳市城市更新办法》、2017年依据《深圳市城市更新“十三五”规划》又出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》,明确城市更新的任务、目标、方向,这相继出台的一列经政府批准的纲领性文件,为深圳市的城市更新提供了具体、规范性的指导。
广州市在2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》,2012年又在此基础上出台补充意见,2015年9月出台《广州市城市更新办法》,2016年又出台《广州市城市更新办法》的三个配套办法,即《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》(简称城市更新“1+3”政策),这一系列政策的出台不仅为广州市的城市更新提供了系统性的政策支持,而且在促进产业结构调整、提升土地利用效率、改善人居环境等方面发挥了积极作用,取得了明显成效。2.2 以产业规划为引领,实现产业转型同步升级
业导向目录,推进旧工业区的复合更新,适当控制“工改商”、“工改住”数量,夯实产业基础,如广州市划定了95个产业区块,面积48.7万亩,逐步开展改造和建设。在创新产业转型升级方面,珠三角地区各城市创新了相关土地用途认定和供地方式,如广州市规定,符合产业方向的新业态用地可采用挂牌方式出让,实现“以项目找土地”;深圳市规定,对不同产业用地供给方式和供地年限实行差别化管理,进一步提高土地供应的针对性、导向性和有效性,结合特殊功能区定位,根据区内产业导向,实施特殊的土地政策,比如,提及支持前海深港现代服务业合作区在土地供应、地价管理、招商引资、开发建设、运营管理、收益调节等方面先行先试,为前海的战略目标落地提供多层次的载体。
为推进城镇低效用地工作再开发力度,建议强化组织领导,高位推动落实,成立由赣江新区管委会及各组团主要领导任组长,经发、财政、住建、规划、社发、城环、国土等相关部门主要领导为成员的城镇低效用地再开发领导小组,并且成立城市更新局具体负责此项工作。3.2 严格项目准入条件
经开区作为赣江新区的组团之一,在项目引入的过程中,发挥规划先行、招商防控作用,遵循重点项目优先保障,通过会审制度及项目评审制度的健全,确保优质项目入区投产、出效益,从源头上防范低效用地的产生。
结合经开区现有土地利用总体规划、城乡建设规划、控制性详细规划和产业布局规划,结合经开区产业结构调整规划、区域经济发展战略、功能区定位并结合生态环境保护、历史人文传承等内容,编制城镇低效用地再开发专项规划和年度实施计划。
依据江西省建设用地控制指标及国家相关节约集约利用标准,从土地利用强度、投入产出水平、经济效益、用地现状等指标进行排查,以南昌经济技术开发区主城区980公顷范围和白水湖管理处907公顷范围为调查范围进行摸底排查。摸清范围内低效用地和存量建设用地的实际情况,以第二次土地调查成果和年度变更调查数据为基础,在进一步实地核实的前提下,将拟列入低效用地的范围以图斑的形式标注在遥感影像图及土地利用总体规划图上,建立开发区低效用地数据库和改造台账。3.5 结合经开区实际,加大推进节约集约利用土地力度
针对经开区存在部分用而未尽、低效用地的历史遗留问题,以清理低效用地为着力点,各部门联动配合,各司其职,通过加大土地供后监管动态巡查,切实履行监管职能进一步加大清理处置力度,逐步建立起了工业低效用地退出机制,建立土地利用管控长效机制。
符合条件的原国有土地使用权人自主申请参与开发,必须报新区批准。对于不改变原有用途,仅是厂房容积率提高的工业用地,签订补充协议后,可不再增缴土地出让价款。对于原国有土地使用权人有开发意愿,但没有开发能力的,可由区管委会收回重新进行招拍挂,并给予原国有土地使用权人合理补偿。4.2 以项目“嫁接”方式提高用地效率对企业效益低下的,督促企业整改、升级、提效,或与企业协商置换到标准厂房生产,或者通过协商收储土地;对连续两年“零税收”、濒临破产的“僵尸”企业用地,由区管委会与企业协商收储,再通过项目“嫁接”、企业重组、重新招商等方式盘活用地。
对确定为低效用地、闲置用地且又不愿退出的企业,由开发区与企业签订补充协议,约定企业的投资强度、投资进度以及税收贡献,倒逼企业早投产早见效。4.4 鼓励辖区企业产业升级优化用地结构
鼓励引导工业企业实现产业转型,提高土地利用效率。可试点符合产业方向的新业态用地采用挂牌方式出让,实现“以项目找土地”的供地方式。对不同产业用地供给方式和供地年限实行差别化管理,进一步提高土地供应的针对性、导向性和有效性。
对纳入改造范围的地块,允许市场主体参与低效用地再开发,对前期已通过招拍挂受让的土地,可以试点协议方式出让给该市场主体。市场主体依据规划条件对改造地块进行方案编制和拆迁补偿方案,并报新区批准后,按协议方式供地。参与城镇低效用地再开发的,可以根据新区相关规定,配建一定比例的产业用房、基础设施以及公共服务设施。
作机制,南昌经济技术开发区要牢牢把握赣江新区发展的新机遇,以广东省城市更新的实践经验为借鉴,有效破解用地难题,加快转变产业升级及土地利用方式,合理国土资源空间布局,为积极探索经开区土地管理新政提供有力支撑。
[1] 国土资源部.关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》的通知(国土资发[2016]147号)[Z].2016.[2] 深圳市人民政府.《深圳市人民政府关于修改〈深圳市城市更新办法〉的决定》(深圳市人民政府令(第290号))[Z].2016.
[3] 彭珊珊.长沙市国家级开发区工业低效用地潜力及再开发研究[D].湖南农业大学,2013.[4] 邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究——以无锡市为例[D].华东政法大学,2014.
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